农村宅基地和农村住房是确保广大农民户有所居的基本保障。农村宅基地政策性强、敏感度高、涉及面广、情况复杂，事关农民群众切身利益。

　　孙菊生表示，农村宅基地制度经过多年的演变，其特征可以归纳为集体所有、成员使用，一户一宅、面积法定，无偿取得、长期使用，规划管控、内部流转。“但户、户的成员、户的面积等定义不够清晰，造成非法占地、超占面积、非集体成员占地等问题存在。”

　　在他看来，当前农村普遍存在的“一户多宅”“超面积占用”“城里人拥有宅基地”等问题，绝大部分是在特定历史条件下“合法”形成的，处置难度大，“没有有效的法律条款约束、处罚，需要将有关政策上升到法律层面，增强约束力”。

　　孙菊生说，土地管理法、民法典及地方制定的各种法规等都有相关农村宅基地内容的条款，但没有一部专门法规对宅基地进行规范。此外，现行有效法律法规政策关于农村宅基地的规定多为原则性、倡议性规定，不具体、不系统、操作性不强，不利于加强宅基地监管。

　　宅基地管理涉及多个行政管理部门，如在宅基地审批监管上，核心环节涉及三个部门，自然资源部门负责制定空间规划、农用地转用审批、用地指标审批、乡村规划许可证审发、房地一体不动产登记证审发等五个环节，农业农村部门负责宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁及执法等四个环节，住建部门负责农村建房和安全及危房改造。

　　“这些环节环环相扣，亟须立法厘清各自分工和协同，需要进一步明确各部门的执法处罚规则和权限。”孙菊生说。

　　“‘宅改’工作和农村宅基地管理工作都遇到了很多现行政策难以解决的难题，迫切需要法律进行规范。”为此，孙菊生建议全国人大制定“农村宅基地管理法”，解决“宅改”工作和农村宅基地管理工作遇到的相关概念、部门分工、执法处罚及宅基地历史遗留问题等棘手难题，规范农村宅基地管理。(完)